На заключение представлен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности по противодействию экстремизму» (далее – законопроект). Законопроект был подготовлен в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, доработан и в июне 2008 года рассмотрен в Комитете Государственной Думы по безопасности с привлечением специалистов других комитетов. Законопроект пока не внесен в Государственную думу, находится на стадии окончательной доработки и обсуждения.
Задачей настоящего заключения является анализ содержания статьи 2 указанного законопроекта в контексте формирующейся парадигмы развития отношений между государством и Русской Православной Церковью в области образования, связанной с идеей необходимости обязательной стандартизации государством содержания религиозного образования в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях для подготовки религиозных служителей и религиозного персонала).
Анализ предлагаемых законопроектом нововведений
Статья 2 представленного законопроекта предусматривает внесение в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» целого ряда изменений, которые крайне негативно отразятся на положении религиозных организаций крупнейших исторически представленных в России религий, в частности – Русской Православной Церкви.
Согласно подпункту «а» пункта 1 статьи 2 законопроекта, предлагается дополнить пункт 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» абзацем следующего содержания: «При создании учреждения религиозного профессионального образования учредитель представляет религиозные образовательные программы. В случае изложения образовательной программы на иностранном языке к ней прилагается надлежащим образом заверенный перевод на русский язык.».
Подпункт «в» пункта 1 статьи 2 законопроекта предлагает дополнить пункт 11 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» абзацем следующего содержания: «Новые религиозные образовательные программы, а также изменения, вносимые в религиозные образовательные программы учреждения религиозного профессионального образования подлежат государственной регистрации в порядке и сроки, предусмотренные для регистрации религиозных организаций.».
Оставим за рамками настоящего исследования недостаточную компетентность разработчиков, вводящих понятие «религиозной образовательной программы», но не дающих дефиниции этого понятия, вводящих понятие «учреждения религиозного профессионального образования» при том, что статья 19 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» предусматривает учреждения профессионального религиозного образования, но обратимся к сути законопроекта.
Процитированные положения подпунктов «а» и «в» пункта 1 статьи 2 законопроекта законодательно устанавливают императивное требование государственной регистрации всех образовательных программ профессионального образования учреждений профессионального религиозного образования.
Более того, пункт 2 статьи 2 законопроекта предусматривает дополнение пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» абзацем следующего содержания: «осуществление религиозной образовательной деятельности в нарушение представленных на государственную регистрацию религиозных образовательных программ.».
Дополняемый исследуемым законопроектом пункт 2 статьи 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» устанавливает основания для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке.
Таким образом, положения подпунктов «а» и «в» пункта 1 статьи 2 и пункта 2 статьи 2 законопроекта образуют сложносоставную правовую норму, обязывающую все религиозные организации не только регистрировать все образовательные программы (религиозные организации реализуют именно религиозное образование, то незначительное количество программ английского языка у протестантов, арабского языка у мусульман, еще каких-то курсов, явно не относящихся к религиозному образованию, в настоящем заключении можно оставить за кадром), но и регистрировать все изменения. При этом малейшее отступление от содержания зарегистрированных образовательных программ будет основанием для ликвидации религиозной организации и запрета на ее деятельность в судебном порядке.
Несоблюдение срока регистрации изменений или игнорирование устанавливаемого законопроектом требования обязательной регистрации образовательных программ учреждений профессионального религиозного образования и регистрации любых изменений, вносимых в эти программы, явится основанием для ликвидации религиозной организации по решению суда, в соответствии с пунктом 1 статьи 14 по причине «неоднократных или грубых нарушений норм настоящего Федерального закона и иных федеральных законов».
Создание такой системы регистрации всех образовательных программ профессионального религиозного образования всех религиозных организаций просто невозможно на практике, поскольку в стране действует огромное количество религиозных объединений, представляющих сотни различных религиозных учений и направлений.
Необходимо понимать, что к таким программам относится огромное количество образовательных программ минимальной экспресс-подготовки пасторов или проповедников в протестантских религиозных организациях, которые не образуют в своей совокупности какой-то единой иерархической системы или даже малого количества таких иерархических систем (централизованных организаций). Даже существующие крупные протестантские союзы – централизованные религиозные организации объединяют в своем составе настолько разнородные по вероучению другие централизованные организации и местные религиозные организации, что регистрировать такие программы им придется всем.
С точки зрения предлагаемых законопроектом к принятию положений нет разницы между образовательными программами профессионального религиозного образования учреждений профессионального религиозного образования и всеми прочими образовательными программами профессионального религиозного образования (особенно учитывая размытое положение пункта 2 статьи 2 законопроекта). Если же положения законопроекта в этом отношении будут уточнены и речь пойдет исключительно об образовательных программах профессионального религиозного образования учреждений профессионального религиозного образования, то законопроект будет направлен на неправомерное вмешательство в деятельность исключительно только религиозных организаций исторически представленных в России религиозных организаций. Религиозные организации, относимые экспертами к «сектам» и которые Министерство юстиции регистрировало в прошлом с необычайной легкостью, невзирая на явное наличие в их вероучительных источниках положений, возбуждающих религиозную вражду, это не коснется. Как не коснется это требование и экстремистских религиозных групп, которым и в голову не придет чего-то регистрировать. Поэтому заявляемые цели борьбы с экстремизмом не будут реализовываться указанными нормами. Зато эти нормы очевидно являются коррупциогенными и дадут самый широкий простор для неправомерного вмешательства госчиновников во внутренние дела религиозных организаций.
Предлагаемое к созданию некое подобие государственного кадастра (реестра) образовательных программ религиозного образования не нужно ни государству, ни религиозным организациям. Кроме того, это вообще невозможно, поскольку является грубейшим нарушением статьи 14 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», устанавливающих и отчасти конкретизирующих требования светскости государства, принципа отделения религиозных объединений от государства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 указанного Федерального закона, религиозные организации в соответствии со своими уставами имеют исключительное право создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала.
Но законодательно установленное исключительное право религиозных организаций создавать учреждения профессионального религиозного образования распространяется и на вопросы определения содержания профессионального религиозного образования. То есть, по смыслу пункта 1 статьи 19, религиозные организации в соответствии со своими уставами имеют исключительное право определять и устанавливать содержание образования в учреждениях профессионального религиозного образования.
Устанавливаемое законопроектом требование обязательной регистрации образовательных программ профессионального религиозного образования и жесткого следования им религиозными организациями в своей деятельности является грубейшим нарушением пункта 2 статьи 15 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», устанавливающего, что государство уважает внутренние установления религиозных организаций.
Анализ ситуации, в контексте которой предлагается законопроект, и парадигмы, которую этот законопроект реализует
Данный законопроект является закономерным и ожидаемым следствием позиции, всячески лоббируемой некоторыми госчиновниками и состоящей в том, чтобы максимально полно и жестко законодательно и административно регулировать важнейшие аспекты деятельности Церкви, взять ее под полный контроль. Применительно к системе образования суть данной позиции заключается в том, чтобы нормативно закрепить требование обязательного утверждения государством содержания образования и требований к образованию в образовательных учреждениях профессионального религиозного образования, установить обязательность стандартизации государством содержания духовного образования в России, в данном случае духовного образования – узкоконфессиональной профессиональной подготовки священнослужителей, а затем всемерно добиваться неукоснительного следования образовательными учреждениями Русской Православной Церкви «букве» государственного стандарта.
Проблема заключается, прежде всего, в том, что приведет это к неправомерному и постоянному давлению и вмешательству чиновников Министерства образования и науки Российской Федерации в сфере профессионального религиозного (духовного) образования, его последующему выхолащиванию под предлогом борьбы с экстремизмом (см. ниже анализ положений законопроекта, являющегося предметом настоящего заключения), «обеспечения политкорректности» православия.
Следует заметить, что министр образования и науки Российской Федерации А.А. Фурсенко и его заместитель И.И. Калина неоднократно выражали негативную, нетерпимую позицию в отношении православных верующих, в отношении развития и в отношении уже существующих форм взаимодействия Русской Православной Церкви и государства в области образования. Именно А.А. Фурсенко несет основную ответственность за фактическую ликвидацию сложившейся практики преподавания православной культуры на основе добровольности выбора в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, осуществленную посредством разработанного под его руководством и принятого Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта». Он же несет ответственность за обман руководства Русской Православной Церкви и православной педагогической общественности, выразившийся в том, что был дан ряд обещаний по поводу обеспечения продолжения преподавания православной культуры в государственных и муниципальных школах, но никто заведомо эти обещания выполнять не собирался, была создана совместная рабочая группа, но уже третий год по вине представителей Минобрнауки России максимально затягивается, блокируется решение указанного вопроса. Заместитель министра образования и науки И.И. Калина, явившийся инициатором борьбы с практикой преподавания православной культуры в школах, в течение длительного времени вводит руководство Русской Православной Церкви и православную педагогическую общественность в заблуждение относительно обещанного им самим и А.А. Фурсенко включения в новое поколение федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) общего среднего образования учебного предмета «Православная культура» в составе новой образовательной области учебного плана «Духовно-нравственная культура». Отметим, что И.И. Калиной было подписано Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 15.03.2007 № 03-519, содержавшее в качестве приложения «Методические рекомендации по обучению правам человека в образовательных учреждениях Российской Федерации», где предлагается навязывать школьникам оккультно-религиозное, антинаучное учение «валеология» и формировать у них «планетарное сознание».
Сказанное является лишь малой частью фактов, бесспорно свидетельствующих, что руководство Министерства образования и науки Российской Федерации является идейным и последовательным идеологическим антагонистом Русской Православной Церкви, всего православного сообщества России.
В этих условиях ожидать согласования с Министерством образования и науки Российской Федерации необходимого Русской Православной Церкви содержания государственных стандартов профессионального религиозного (духовного) образования было бы, мягко говоря, поспешно и необдуманно.
На первом этапе заявляется о необходимости более широкого участия государства в стандартизации негосударственной сферы образования, в том числе образования в духовных образовательных учреждениях, конкретно – о необходимости установления государственных стандартов профессиональной религиозной подготовки, как о достижимом и достаточно быстром пути признания церковных дипломов государством (приравнивания церковных дипломов к дипломам государственного образца). Это предложение подкрепляется различными риторическими аргументами, например, рассуждениями о том, что «государство в философии и математике понимает ровно столько же, сколько в религии, однако же государство считает возможным и обоснованным устанавливать госстандарты в этих областях».
Однако законодательное закрепление обязательности государственной стандартизации духовного образования не может не повлечь негативных для Русской Православной Церкви последствий.
На первом этапе такими последствиями станет систематическое вмешательство государственных чиновников (как показывает практика, почти со стопроцентной вероятностью инонациональные и иноконфессиональные) во внутренние дела тех религиозных организаций, которые добровольно согласятся на государственную стандартизацию содержания в их образовательных учреждениях профессионального религиозного образования. При этом такие религиозные организации будут поставлены в безвыходное положение: или государство активно вмешивается в содержание образовательных программ, или будет отказано в признании дипломов (приравнивании к дипломам гособразца).
В последующем предусматривается законодательное закрепление требования обязательного утверждения и обязательной регистрации государством всех образовательных программ религиозного образования (именно на это направлен представленный на заключение законопроект), что явится неправомерным и конфликтогенным диктатом государства в отношении образовательной деятельности религиозных организаций. Вред от практической реализации этого подхода, если бы даже он и был реализован, существенно (на порядки раз) превысил бы полученную выгоду.
Если в настоящее время, исходя даже из внешне выражаемого вполне доброжелательного отношения к Русской Православной Церкви со стороны действующих Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, при законодательном закреплении обязательности государственной стандартизации содержания образования в учреждениях профессионального религиозного образования можно чисто теоретически допустить, что государство утвердит именно те стандарты профессионального религиозного образования, которые требуются Русской Православной Церкви, то не следует забывать, что через некоторое время демократическим (или недемократическим) путем может произойти смена власти. К власти вполне могут прийти люди, разделяющие идеологию воинствующего секуляризма, либо просто крайне негативно относящиеся к Русской Православной Церкви. Государственные образовательные стандарты, согласно законодательству Российской Федерации, должны периодически меняться, и они уже менялись в постсоветский период. При этом нет никаких оснований считать, что принимаемые ныне федеральные государственные образовательные стандарты не могут быть кардинально в очередной раз изменены по воле небольшой группы чиновников Минобрнауки России и Российской академии образования в самое ближайшее время. При очередной замене федеральных государственных образовательных стандартов по какой бы то ни было причине, в условиях отсутствия детально регламентирующего отношения Русской Православной Церкви договора с государством весьма высока вероятность принятия стандартов православного высшего профессионального религиозного образования не просто без учета, а вопреки интересам Русской Православной Церкви.
(Не очередного пустого «договора о намерениях», а полноценного и полномасштабного договора на десятки или даже сотни страниц, главное – содержащего детально установленные взаимные права и обязанности, процедуры разрешения споров и т.д., в том числе процедуры обеспечения строгого учета интересов Русской Православной Церкви при разработке новых федеральных государственных образовательных стандартов. Проект типового договора, разработанный заместителем министра образования и науки И.И.Калиной и протоиереем Борисом Даниленко, разосланный Министерством образования и науки Российской Федерации в 2007 году, не выдерживает никакой критики, фактически является фиктивным с точки зрения достижения заявленных целей, не фиксируя никаких обязывающих стороны положений, никаких правовых механизмов решения тех или иных вопросов или разрешения тех или иных конфликтов и споров, не решая никаких из значительного количества накопившихся вопросов и проблем. Это был очередной обман Русской Православной Церкви.)
Но самое главное, описанный подход не может найти правового обоснования и вообще не может быть реализован, поскольку явно противоречит законодательству Российской Федерации. В силу статьи 14 Конституции Российской Федерации, устанавливающей светскость государства и отделение религиозных объединений от государства, а также пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», устанавливающего запрет вмешательства государства во внутренние дела религиозных объединений (исключая случай противоречия деятельности религиозных объединений указанному федеральному закону, к каковому нельзя отнести просто образовательную деятельность учреждений профессионального религиозного образования, а требований стандартизации государством содержания образования в них в этом федеральному законе не установлено), государство не вправе диктовать религиозным организациям, чему и как учить в процессе религиозного образования. Разумеется, существуют запреты возбуждения религиозной и иной вражды, но в настоящем заключении крайних вопросов, не имеющих непосредственного отношения к обсуждаемым вопросам при нормальных условиях их реализации, мы не касаемся.
Пункт 3 статьи 4 указанного Федерального закона определяет лишь возможность участия государства в оказании финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании.
Статьи 19 и 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», имеющие отношение к вопросам образования, не устанавливают требований или даже просто правовой возможности вторжения государства в предмет исключительного ведения образовательных учреждений профессионального религиозного образования – в вопросы определения содержания профессионального религиозного образования.
Как уже было сказано выше, в соответствии с пунктом 1 статьи 19 указанного Федерального закона, религиозные организации в соответствии со своими уставами имеют исключительное право создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала, а следовательно – и исключительное право определять и устанавливать содержание образования в учреждениях профессионального религиозного образования. Стандартизация такого образования возможна исключительно только самими религиозными организациями, но никак не государством.
Иное дело, что учреждения профессионального религиозного образования обладают правовой возможностью получать государственную аккредитацию в части реализации государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования и, в случае получения соответствующей государственной аккредитации, выдавать дипломы государственного образца о соответствующем уровне образования (пункт 2 статьи 19 указанного Федерального закона в ред. Федерального закона от 28.02.2008 № 14-ФЗ).
Имеется весьма существенная разница между:
1) тем, когда учреждения профессионального религиозного образования самостоятельно определяют содержание реализуемого ими образования, а государство устанавливает требования к уровню, качеству и содержанию их образования лишь по тем направлениям подготовки или специальностям, по которым указанные учреждения выражают желание быть государством аккредитованы и по которым они согласны следовать требованиям существующих государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» – федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования), и
2) тем, когда государство стандартизирует учреждениям профессионального религиозного образования практически все образование, включая то, что именно должен знать священнослужитель, какие и как он должен совершать религиозные обряды и церемонии, как именно должен толковать Священное Писание и священное Предание богослов и т.д. Последний вариант грубо противоречит Конституции Российской Федерации.
Выводы.
Статья 2 представленного для исследования законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности по противодействию экстремизму», должна быть исключена как противоречащая Конституции Российской Федерации, иным федеральным нормативным правовым актам.
Позиция о необходимости законодательного закрепления обязательности государственной стандартизации профессионального религиозного (духовного) образования является юридически и фактически необоснованной, влечет существенный риск негативных для Русской Православной Церкви последствий.
Доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор П.Р. Кулиев